法院立案人员模式构建

         ——以立案登记制 法官员额制为视角

○ 立案庭 杨立明

1. 关于立案人员的相关规定

立案庭发展阶段经历了信访科——告诉申诉庭——立案庭的发展阶段。在1998年立案庭成立前，立案工作主要由告诉申诉庭承担，其主要任务为立案和信访工作，在此期间，法院的信访工作是审判工作的一部分，信访机构是审判机构之一，信访人员是审判人员。1997年最高人民法院制定《关于人民法院立案工作的暂行规定》，明确提出“立审分离”，1999年人民法院一五改革纲要提出在1999年年底前将实现“立审分离”作为深化审判方式改革目标。“据1999年6月对全国31个省、自治区、直辖市3424个法院的统计，已有3315个法院成立了立案机构，实现了全部或部分立审分立的占96.82%”。^（1）2000年12月4日最高人民法院印发《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》，明确立案庭承担一审、二审、执行、再审案件的立案和处理非诉来信、来访以及审限流程管理等职能。

至此，立案庭的主要职能——立案工作被规范下来，但对于由谁承担立案工作法律法规定并没有明确细化，通过对相关规定的梳理，对与立案工作相关主体的规定主要分为二种情况：1.“人民法院”，如民事诉讼法第124条规定：人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：……；2.“立案人员”，如《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见（试行）》规定：立案人员应当认真审查当事人提交的起诉或上诉材料，……。

2.立案登记制对立案人员的影响

立案审查制向立案登记制模式的转变，不仅对立案工作人员理念产生重大影响，而且对立案人员的工作量及立案人员的构成产生重大的变化，正如有的学者所述，“改革将使法院立案庭大大减少工作压力，可以适当调整人力，充实审判庭的审判力量”^（2）。

2.1立案审查制下立案人员的构成

在实施立案审查制度时，立案法官除承担“挂号”职能外，还承担相应的实体审查任务。对当事人来说，立案程序是社会纠纷转为寻求司法救济的必经途径，对法院而言，立案程序是控制案件数量、完成各项绩效考核指标的措施之一。法院为了实现各项绩效考核指标，立案人员在立案过程中，严格审查当事人提交的材料，并对案件实体问题进行审核，提高立案门槛，对于疑难复杂案件，法院之间更以管辖为由相互推诿。正是由于立案人员在立案过程中除了对立案条件进行形式审查外，还需要对案件的实体问题进行相应的审理，因此，在立案人员构成方面，均是由具有审判资格的审判员或助理审判员从事立案工作。

2.2立案登记制对立案人员构成的影响

立案登记制要求立案人员对当事人提交的材料进行形式审查，对符合法律规定的一律登记立案。禁止立案人员对案件的实体问题提前介入进行审查，以降低当事人需求司法救济的门槛。因此，对于立案登记制下的立案人员构成，部分学者认为立案工作应由法官助理或书记员完成，如：1.“立案登记制意味着立案阶段不再从程序和实体上审查当事人的起诉应否受理，只需针对起诉是否符合形式要件进行“挂号”登记。这一变化意味着法院的立案庭在人员配备和部门职能上需要一并配套转变，首先，在人员上，因为立案工作只需法官助理或者书记员就能胜任，立案庭法官应当分流到承担审判职能的业务庭；”^（3） 2.“由于案前审查完全不涉及实体审查、价值判断和按键甄别，所以立案登记工作可以由法院的书记员或者法官助理完成。”^（4）

笔者认为，立案审查制下立案人员的构成，应综合考察立案审查的内容以及实际工作情况，以确定从事立案工作的人员。

3.立案登记制下立案人员审查的内容

实施立案登记制后，很多人理解为只要当事人提起诉讼，法院不用审查就应立案，“法院无条件接受诉状，起诉唯一的法定条件是提供符合形式的诉状，这是立案登记制的核心要求”，^（5）但“事实上，立案审查制向立案登记制的转变，变化并非在于要不要审查而在于审查哪些内容，前者要求对实体法律关系进行预先判断，而后者仅要求对起诉本身进行形式把关。”^（6）

因此，立案人员仍然需要对当事人提交的诉讼材料进行审查，对符合法律规定“依法应该受理的案件”进行登记立案，保障当事人通过诉讼解决纠纷的权利；以实现当事人基本诉权与司法解决纠纷能力的有限性和司法资源的有限性的平衡。在立案审查制的情况下，立案人员即承担“挂号”的职能，又承担部分“看病职能”，使部分本应受理的案件被拒之门外，造成当事人立案难，诉权被侵害。在立案登记制情况下，立案人员应将案件实体审查的权力归还业务庭，只对是否符合“挂号”条件进行审查。

立案登记制下审查内容主要包括登记要件审查和立案要件审查两部分。

3.1.登记要件审查。

诉状是当事人提起诉讼表达自己利益诉求的载体，是社会纠纷转化为法院可审查案件的前提条件，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条规定：对起诉、自诉、人民法院应当一律接受诉状，出具书面凭证并注明收到日期。由此可知，“立案登记制”主要表现为诉状登记制，所以进行有效登记的前提是起诉状的内容和形式进行相应的审查。

第一、当事人提起的诉讼是否符合法律规定的登记范围。对诉状进行审查登记时，应首先分清立案登记的范围，因为，“只有正确理解立案登记制的适用范围，恪守司法权的正负边界，才能切实落实立案登记制，将对当事人起诉权保障落到实处，司法功能也才能得以最大限度发挥。”^（7）对于登记的范围，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》做了明确规定，第一条^（8）将实行立案登记制的范围限定在“一审”诉讼，对于上诉、申请再审等并不包含在立案登记制范围内；第十条^（9）以列举的方式限定了不属于立案登记的范围。对当事人提交的书面诉状或口头提起的诉讼，应审查是否属于上述两类情况，如属于上述情况，应不予登记立案，并向当事人做好释明工作。

第二、诉状的形式是否符合法律规定。对诉状进行审查应分清必要记载事项和可记载事项。必要记载事项是原告在起诉时提交的诉状必须明确记载的内容，如缺少应告知当事人补正。对于可记载事项，如原告确实无法提供，应对原告提交的诉状予以登记。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十一条^（10）的规定，诉状应载明四部分内容，即当事人基本信息、诉讼请求、事实及理由、证据情况。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第209.210^（11）条对诉状中被告基本信息及诉状事实理由部分内容进行细化明确。

根据上述规定，笔者认为，诉状中原告基本信息、诉讼请求、事实及理由、证据名称及来源应为必要记载事项，立案人员应严格审查，如缺少上述事项，应告知原告补正；对于被告基本信息，除姓名、住所地（确定管辖）属于必要记载事项外，只要原告提供的被告基本信息足以使其与其他人相区别即可，不应要求原告提供被告全部信息，如原告提供了被告名称、住所、公民身份号码，以足以使被告与其他人相区分，对于被告的职业、工作单位、联系方式等应属于可记载事项，如被告不能提供，不应影响原告提起诉讼。同时，立案人员在审查原告提交的诉状时，应注意审查原告诉状中是否存在激化矛盾、不利于纠纷解决的陈述，如存在谩骂、人身攻击等内容，应告知当事人予以修改。

登记要件审查的内容

3.2.立案要件审查。

对于当事人提交的诉状进行登记审查后，如符合登记要件，应予以登记，但“登记不等于案件的正式受理，它只是对于案件适格条件的形式审查，是案件立案受理的前提”。^（12）立案人员仍然需要对当事人提起的诉讼是否符合立案要件进行审查，对符合立案要件的，才录入法综系统，生成统一案号，移送相应审判部门处理；对于不符合立案条件的，需向当事人做好释明工作，如当事人坚持起诉，应依法出具相应文书，以保障当事人寻求司法救济的途径。

在实行立案登记制的情况下，对立案要件审查的内容应限定在一定范围内，如审查内容过宽，将重回立案审查制的老路。为防止各地法院出现名为“立案登记”实为“立案审查”的现象，笔者认为应严格根据法律规定进行审查。

第一、审查的法律依据应严格限定在《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》、《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》范围内，其他法律文件特别是地方土政策不应作为立案审查要件的依据。

第二、审查的内容应限定在上述三个规范性文件中关于“不予受理”的情形，对于“不予受理”情形之外的内容审查应交予审判部分。

《中华人民共和国民事诉讼法》中“不予受理”出现四次，其中与一审立案审查内容相关的两次，分别为：在一定期限内不得起诉的、离婚抚养类案件在六个月内再次起诉的。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中“不予受理”出现三十四次，其中与一审立案审查内容相关的为七次，分别为：被告不明确的、没有管辖权、离婚案件六个月内再次起诉的、存在仲裁条款、重复起诉等情形。

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》中“不予受理”出现三次，其中与立案审查相关的为两次，分别为：当事人在指定期限内没有补充材料和补正后仍不符合规定两种情况。

根据上述规范性文件中关于“不予受理”与一审立案审查相关的规定，立案审查要件主要包括以下内容：

立案审查要件内容及法律依据

4.立案登记制下立案人员模式构建

4.1立案人员的模式类型

在立案实行“登记制”及法官实行“员额制”的情况下，合理配置立案工作人员，使其既能圆满完成立案工作，又使进入员额的法官，承担起应有的审判职责，是实现司法资源优化配置的内在要求。

关于由谁负责立案工作的问题存在不同观点，多数认为立案工作应由法官助理或书记员完成，即下列模式：

                或

或

                   +

还有一种观点认为，虽然立案登记制减少了部分审查内容，但依然应该由主审法官组成主审法官团队的立案模式。即

                   +                 +

或

                   +  

笔者认为，如何构建立案人员模式，应考虑立案登记制下立案审查的内容、工作需要以及“法官员额制”下人员分工情况。在立案登记制下，基本流程为：起诉-登记-审查起诉-决定是否受理，其中立案人员的工作内容为：审查登记要件、立案要件及对不予立案出具文书。在法官员额制下，实施主审法官+法官助理+书记员的审判团队，每类人员有其职责范围。根据工作内容配备相应的人员，才能实现人员与工作的有机结合。

1.关于登记要件的审查。根据上述分析，登记要件审查的内容为：是否为一审程序、是否属于《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条、诉状是否符合规定三方面，对该方面的审查仅需要进行简单的询问及对诉状进行表面、直观的审查，通过对比格式、法条即可得出是否登记的结论，其审查过程涉及的专业问题较少，因此书记员及法官助理、主审法官均可胜任该部分工作。

2.关于立案要件审查。根据前述分析，立案要件审查内容包括法律规定的五项内容，立案人员需要对当事人提交的诉状及相应证据进行仔细审查，需要对相应的诉讼程序进行指导及对相关的法律问题进行释明，以防止出现“该立的不立、不该立的给立”的错误情况发生，因此，该部分内容审查相对复杂，应由法官助理或主审法官完成此项任务。

3.关于出具文书。“在立案登记制的实施下，人民法院在任何相关立案环节的肯定性或否定性决策都有相应的诉讼文书进行配套（当场登记立案、书面告知和补正、裁决不予受理或不予立案），当事人救济权的行使提供了依据。”^（13）特别是要求对于不予受理的情形，如当事人坚持起诉，法院必须出具不予受理裁定，并注明理由。民诉法第一百五十四条第三款规定：裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。根据该条规定，在裁定书上署名的应为进入员额的主审法官。

根据上述分析，理想状态下的工作内容与人员对应应为：登记要件审查——书记员；立案要件审查——法官助理；出具文书——主审法官。但考虑实践情况，如登记要件、立案要件分开审查，会增加诉讼窗口以及材料流转增加当事人的诉累，因此笔者认为实践中可以由法官助理负责案件登记要件及立案要件的审查工作，形成登记要件、立案要件审查——法官助理、出具文书——主审法官的模式。即法官助理对登记要件、立案要件进行审查，符合条件的予以登记立案，对不符合立案条件的向当事人释明，当事人坚持起诉的，应将起诉材料转交主审法官，主审法官对立案材料进行审核，认为可以立案的，交法官助理予以立案，不符合条件的，由主审法官署名出具裁定书，说明不予立案的理由。

结语

实施立案登记制是为了纠正立案审查制下的“三不现象”（不收材料、不予答复、不出文书），要求立案人员对于依法应该受理的案件一律登记立案，对不予受理的案件一律出具诉讼文书。正式基于上述工作要求，形成法官助理审查登记要件、立案要件，主审法官审核 不予受理的情形并出具诉讼文书的立案人员构成模式。但为了“人尽其才”，应合理配备法官助理及主审法官的数额。对于法官助理，各法院可以根据本院立案总量以及每日平均立案量、每件案件立案时间等确定立案人员中法官助理的数额。对于立案人员中主审法官的数额，由于实施立案登记制，对不予受理限定在法律明确规定的情形，因此，实践中，不予受理的情形并不多见，如T市实施立案登记制后的一个月半内仅出具不予受理裁定53份，平均每家法院出具不予受理裁定2-3份，立案人员中主审法官的工作量与审判庭中主审法官的工作量相差很远，为了充分发挥主审法官的才能，可以考虑由主审法官从事申请再审审查、公示催告除权等工作，亦可以由具有具有主审法官资格的立案庭庭长、副庭长从事立案不予受理情形的审查与出具文书的工作任务。