引言

随着审判权运行机制、司法责任制和法官员额制等司法改革主体性改革项目的展开，作为配套机制的保障性改革重要性日益显现。其中，法官会议制度作为独立行使审判权的咨询机构、院庭长审判管理的新的支点、扁平化管理模式下统一裁判尺度的有效机制，以其承上启下的枢纽作用，日益受到关注。而在司法实践中，各级法院之间的法官会议存在高度的同一化和模式化，特别是基层法院对上级法院法官会议规则的照搬照抄，缺乏与基层法院职能定位相匹配的区分度，造成法官会议重形式轻实质，重形象轻实效[①]，其结果可能是制度“看上去很美”，但是却被束之高阁。因而按照基层法院的职能定位，将顶层设计与基层实践对接，成为法官会议在基层落地生根的关键。本文尝试对各地法院法官会议的规则和运行情况进行梳理，并尝试从纵向、横向、个案层面对法官会议制度进行透视，据此提出基层法院法官会议存在的问题，并结合基层法院的职能定位、案件类型、案件数量、人员数量等，对基层法院法官会议制度进行构建。

一、法官会议的现实图景

（一）法官会议的脉络梳理

法官会议是由入额法官为基本组成人员的集体研究组织。具体来看，就是法官会议是为案件审理中合议庭理解和适用法律问题提供专业咨询意见，讨论法律适用、疑难案件分析等与审判业务有关问题的审判咨询机构。其是法官自我服务、自我提升的组织，服务于法官的审判活动，支持、保障而不干预审判组织依法独立行使审判权[②]。应当说，专业法官会议是保障审判权运行机制、司法责任制、法官员额制等司法改革项目的顺利进行而应运而生。同时又需要厘清其与审判长联席会议、主审法官会议、专业法官会议、审判专业委员会的关系。

某种意义上，专业法官会议与审判长联席会议功能类似、具有亲缘关系。但是其区别在于，一是两者组成人员不同。专业法官会议是由相关专业的入额法官组成，而后者则是由具有审判长资质人员组成；二是审判长联席会议作为审判长依法完成其他审判工作的职权的方式，具有一定的职位和知识的优势。专业法官会议则更加强调参加人员的平等性，其意见具有参考性，而不是指导性。

就主审法官会议与专业法官会议而言，其是法官会议的两种类型[③]。主审法官会议更多强调以庭室为单位的主审法官集体讨论，而专业法官会议则可能打破庭室的建制，强调具有相同专业背景法官共同讨论问题的机制 。

审判专业委员会是审委会下设的按照专业划分的组织形式。审判专业委员会与法官会议相比，其区别在于：一是专业审判委员会人员需要由审委会讨论决定，而法官会议人员由入额法官组成。二是专业审判委员会作为审委会的二级机构，职权色彩较浓，而法官会议则强调平等性。三是专业审判委员会作为审委会的过滤和辅助机制，其讨论的议题往往是为审委会做准备，有些议题必须经专委会讨论后才能提交审委会，而法官会议则是为法官提供咨询和辅助，其讨论的内容只有少数可能被提交审委会。

（二）最高人民法院关于法官会议的顶层设计

根据对最高人民法院相关文件对法官会议的规定，可以初步发现法官会议顶层设计中对法官会议的定位。

从以上文件的规定可以看出，法官会议实际上是在审判权改革过程中，随着独任法官和合议庭依法独立行使审判权机制的建立，一方面为法官依法独立行使审判权提供技术支持，弥补院庭长签批制度废除后，法官能力层次不齐带来的问题；另一方面避免完全放权后，形成监督的真空，从而设置改革的过渡措施，防止理想化的“一刀切”，骤然放弃监督导致“事故频发”[④]。

（三）各地各级法院关于法官会议的实践首创

在最高人民法院顶层设计的指导下，各地各级法院进行不断的尝试。法官会议的核心功能被定位为法官咨询和辅助机制。同时，为了保障该功能的充分实现，对于人员组成、议事规则、经验总结进行详细的规定，并且进行了功能的附加，将庭院长审判监督权、统一裁判尺度、法官培养等功能植入法官会议之中，给予法官会议更深厚的内涵。

二、基层法院法官会议实际运行中的轨道偏离

尽管从规则层面，基层法院对法官会议进行了充分的制度设计，然而在实际运行中，由于简单复制上级法院法官会议的规则，缺乏与基层法院职能定位相匹配的建构，导致有效机制被搁置、运行流程被堵塞，出现一系列的问题：

一是法官会议数量剧增和结构不均并存。审判权运行机制改革后，还权于合议庭，独任法官和合议庭的独立性增强，但是另一方面，法官审判经验不足的问题则进一步暴露出来，部分法官对于疑难、复杂、新类型案件，往往拿捏不准，倾向于通过法官会议“借脑”办案[⑤]。因而导致大量案件被提交法官会议讨论。过于注重个案讨论，而类案的讨论不足，导致更多的案件被提交法官会议，进而加大法官的事务性负担，挤压法官的办案时间。而另一方面，不同类型的法官会议讨论案件的数量不均衡，以民商事最多，而刑事和行政案件次之[⑥]。

二是法官会议讨论案件“形式化”问题突出[⑦]。部分法官会议参会人员没有充分发表意见。部分法官没有充足的准备，其所陈述的意见缺乏明确的依据；部分法官在法官会议上没有充分表达自己的观点，仅仅简单陈述意见或者附议他人意见；部分法官会议形成过多的意见，导致承办法官或者合议庭无所适从，难以起到咨询和辅助的作用。部分法官会议要求仅讨论法律适用问题，而实践中，特别是一审案件中，大量的问题是事实认定的问题，涉及证据的采信、证明标准等问题，而有些问题中，事实问题和法律适用问题相互交织，仅仅限定于法律适用问题，并不能解决法官的实际需求。

三是法官会议功能被“异化”。部分法官会议除讨论案件以外，同时承担了业务学习、庭务会议、案件评查、审判管理等功能，在实际运行过程中，讨论案件的功能被压缩，而业务学习、庭务会议的内容占据大量时间。部分法院法官会议讨论案件范围缺乏必要的筛选机制，导致几乎所有的案件均提交法官会议，法官会议成为庭院长行政化管理和审批制的新媒介。部分法官会议过于强调参会人员的资质，导致法官会议人员与审委会或者民事审判专委会人员重合，会议讨论结果无形中具有强制效力。因为如果承办法官不同意法官会议的意见，而被提交审委会讨论，则最终结果与法官会议相同，因而导致法官会议异化为“小审委会”。

四是会议管理机制不完善。部分法官会议缺乏必要的协调机构，没有指定专门的办事人员，导致会议准备、组织和后期归档等工作的凌乱；部分法官会议人员临时缺席，导致法官会议无法到达法定人数；部分法官会议主持人按照个人倾向召集参加人，导致法官会议的民主机制被破坏。会议记录和归档工作不及时、不全面，会议纪要制度难以坚持，导致法官会议类案指导的功能被限制。

五是会议反馈机制不足。按照以上法官会议规则的规定，对于法官会议的意见，合议庭合议后不同意的，可由院庭长提交审委会讨论。然而实践中，由于缺少专人负责对案件后续处理结果的跟踪，而院庭长不再对案件进行把关，导致部分案件可能并没有及时进行反馈，法官会议所承载的监督功能可能被虚置。

三、法官会议的功能校正及关系理顺

(一)法官会议的功能剖析

通过顶层设计和实践首创的分析，法官会议的功能可以分为以下几个方面：

一是咨询功能。审判权运行机制改革，目标是“审理者裁判，裁判者负责”。在独任法官、合议庭获得更多独立性的同时，法官司法能力的层次不齐，经验积累的不足问题也显现出来。面对疑难、复杂和新类型案件，法官会议制度则为法官提供了“智库”的咨询功能，从而实现法官司法能力的补强。

二是监督功能。审判权运行机制改革和司法责任制改革背景下，院庭长不再签批除自己参与审理案件的文书。签批制度所蕴含的院庭长审判管理、审判监督的正向功能也随之消解。院庭长似乎只能通过法官业绩考核等事后监督手段，对法官进行审判管理和监督。而法官会议某种意义上填补院庭长事中监督的缺失，有助于在案件审理过程中，对法官进行指导，从而避免事后监督的滞后性。

同时，法官会议的监督机制还体现在，法官会议将影响法官判断的依据公开化和程序化，便于进行监督。以往，法官对于审判中的问题，往往通过与其他法官私下交流、与上级法院沟通、请教专家学者等方式进行，而通过法官会议，将所有影响的因素置于同一个交流的平台，同时进行会议的记录和归档，从而避免不当信息和隐形知识对司法裁判的影响。

三是统一功能。以去行政化为导向的司法改革，打破原有的科层制的审判组织模式，代之以扁平化的司法管理模式。该种模式的优点在于从结构上避免行政化的干预，同时也带来的问题是信息交互的缺失，裁判尺度不一，同案不同判问题进一步加剧。法官会议则为统一裁判尺度提供平台，通过参会人员充分讨论，可以交流信息，平等协商，从而统一裁判尺度。借助法官会议的平台，及时总结审判经验，发布会议纪要，推介案例和类案裁判标准，具有重要意义。

四是分流功能。借助法官会议，可以减少提交审委会讨论案件的数量，从而实现提交审委会讨论案件的分类和筛选。通过法官会议对疑难、复杂和新类型案件进行讨论，对于合议庭接受法官会议意见的，可以不再提交审委会讨论，从而也从质上保证案件的分流。

五是培养功能。法官会议通过平等的讨论，最终形成案件处理的意见。其讨论的过程，可以视为一次小型的研讨会。通过法官会议，可以锻炼承办法官汇报案件的能力，开拓理论视野，积累审判经验。

六是总结功能。通过法官会议讨论的问题，某种意义上反映审判的态势，因而构成审判管理的有效手段。通过法官会议，撰写会议纪要，推荐典型案例、发布类案裁判规则，具有总结审判经验的作用[⑧]。

（二）法官会议功能之间的关系厘清

作为审判权运行机制和司法责任制改革中承上启下的保障性制度构建，法官会议承载的功能重大，而另一方面的问题是功能过多，特别是其中某些功能之间本身的内在矛盾，可能导致法官会议制度被滥用或者搁置，因而理顺法官会议功能之间的关系意义重大。

1.放权与监督的关系

审判权运行机制改革和司法责任制背景下，庭院长审批权被剥离，审委会讨论案件的功能被弱化，相应的审判权回归至法官，法官成为裁判者和责任的承担者。然而，放权并不意味着放任，特别是在法官司法能力层次不齐、司法公信力整体不高的大背景下，过于强调法官的独立，实际上可能意味着审判权运行的失控。但问题是，实践已经证明，行政化的管理机制并不符合司法规律，因而关键是把握好放权与监督的“度”。“让审理者裁判，让裁判者负责”是司法的规律，同时司法机关作为一个组织，也必须有行政管理，才能保持组织的协调一致。因而在放权和监督的关系上，一方面，可以允许院庭长启动法官会议对个案进行讨论，但是应当严格限制，必须规定明确的案件类型和条件。另一方面，法官会议的启动权应当主要由独任法官或者合议庭行使。只有独任法官或者合议庭认为有必要时，才可以提起法官会议，避免法官会议成为新的行政化管理手段，从而偏离其咨询机构的功能。

保证法官会议咨询功能，弱化监督的另一方法是增加法官会议人员的数量，除了院庭长、资深法官参加法官会议以外，应当吸收所有员额法官进入法官会议，同时可以允许法官助理旁听会议，必要时也可以发表意见，从而稀释法官会议的行政化因素。

2.辅助功能与新的事务性负担的关系

法官会议对于解决法官疑难复杂和新类型案件提供帮手，但是在部分法院，法官会议的功能被过于放大，甚至所有的案件均要提交法官会议讨论，其造成的问题是，以减少法官事务性工作为导向的司法改革，最终可能因为法官会议的异化，导致成为法官新的事务性负担。法官将消耗大量的时间用于法官会议的讨论，从而变相压缩审判时间。

因而问题的关键是，一方面，要建立案件筛选机制，并非所有的案件均应当提交法官会议讨论。另一方面，应当优化会议的议事规则，通过直接高效的讨论，节省会议时间。

3.信息交流与统一尺度的关系

法官会议作为法官的“智库”，其作用是弥补法官的信息不足，通过法官会议，可以由多个法官根据自己的经验对案件提出意见，提示案件的“先例”、“类案”，从而避免由于法官的信息单一，导致同案异判。同时，由于法官会议是法官平等研讨的平台，因而裁判尺度的统一应当交于法官独立判断和掌握，而不宜进行简单的表决，形成多数意见，否则法官会议就会成为“第二审委会”，法官会议的主持人可以根据参会人员的意见，归纳各种意见，该意见仅供法官参考。如果法官最终采纳的意见可能导致同案异判，则应当提交审委会讨论，而不是在法官会议中强制性地统一裁判尺度。

4.个案讨论与类案指导的关系

目前的法官会议更多强调的是个案讨论，法官根据个案的需要，将案件提交法官会议讨论，但是问题是单独个案的讨论，一方面可能导致案件越来越多，另一方面，导致法官会议资源的耗费。因而在个案讨论的同时，法官会议还应当及时捕捉个案中反映的同类问题，及时通过个案上升为参考意见，并通过参考案例、会议纪要等形式及时公布，从而提高法官会议的类案指导功能。

四、法官会议的功能优化与结构再造

通过以上的分析，本文尝试对基层法院法官会议规则进行构建，从而提高基层法院法官会议的针对性和实效性。

（一）基层法院法官会议的定位及类别

第一条（会议性质）法官会议是通过法官集体研讨、平等会商，为独任法官或合议庭审理案件提供专业意见的审判咨询机构。

规则说明：首先，基层法院法官会议的核心功能是专业咨询。基层法院案件数量多，案件类型广，法官自身的知识积累往往难以满足实践的需要。通过集体的会商，研讨，法官之间进行知识的互助、经验的交流和方法的辅助，从而为法官公正裁判提供智力支撑。而由咨询作为切入点，拓展出的审判权监督功能，统一裁判尺度功能，过滤审委会讨论案件功能，类案指导功能等，都是法官会议的附加功能，应当围绕咨询功能展开，而不是喧宾夺主，成为法官会议的中心。

其次，基层法院会议面向的对象不仅是合议庭，而且包括独任法官。面对案多人少的压力，案件繁简分流是基层法院的应对之策，因而小额速裁、简易程序的适用率增加是基本的趋势。然而程序的简易并不意味着内容的简单，也不意味着法官的“全能”。缺乏合议制支持的独任法官，往往更需要智力的支持，从而避免因为个别的知识盲区和经验不足，而将简易程序转为普通程序，从而保障繁简分流机制的运行。

最后，基层法院法官会议的运行机制是知识互助。与上级法院担负的审判指导功能不同，基层法官的重心是个案审理。面对多种多样的案件类型，法官往往难以做到“全能”。法官会议则通过搭建法官信息交流平台，群策群力，形成法官自治研究组织[⑨]。

第二条（会议类别）根据工作需要，设立立案、刑事、民事、商事、行政、执行等业务领域的法官会议。如有必要在各法官会议下，可以设立专业法官小组。

规则说明：基层法院法官会议应当强调专业性分工。在不同的业务领域成立相应的法官会议，便于会议的召集，同时可以提高讨论问题的针对性。

同时，针对基层法院案件特点，避免法官会议人数过多召集困难，案件数量过多成为法官新的事务性负担，因而建议根据需要在法官会议之下，可以再设立具体的专业法官会议小组。如民事法官会议之下，可以设家事、交通事故、劳动争议、侵权等小组，就一般性的问题先由法官小组进行讨论，对于确实疑难复杂的载召集全体专业法官进行讨论，从而提高讨论的灵活性和针对性，适应基层法院审判实践的需要。

（二）基层法院法官会议的人员组成

第三条（组成人员）法官会议由相应专业的法官组成。必要时可以邀请其他专业法官、人民陪审员、上级法院法官、专家学者参加。助理审判员、书记员可以列席会议。

规则说明：由于基层法院法官会议的定位是咨询机构，强调通过集体研讨、平等会商进行知识互助，因而所有的入额法官均是法官会议的当然人员，而不再设置年龄、审判经历等门槛。从而与上级法院要求资深法官进入法官会议形成区分。

法官会议应当保持一定的人员固定性。有观点认为法官会议可以采取随机抽取制或者合议庭选择制[⑩]，从而避免人数过多而造成的召集困难和意见不统一。问题是随机抽取并不能解决法官时间冲突的问题，而选择制则可能演变为更多人数的意见不一。因而应当保持一定的人员固定性，同时可以邀请研究室、审管办等部门法官参加，增加人员构成的机动性。对于涉及专业交叉的案件，则可以邀请其他专业的法官参加，从而弥补某一专业领域法官的智识不足。通过邀请具有专家学者、人民陪审员参加法官会议，可以其“独立第三方”的地位，拓宽法官视野，弥补专业不足。上级法院法官可以对相关法律问题进行解读，特别是对类案的讨论，可以由上级法院法官进行指导。

同时，由于法官助理、书记员承担大量事务性工作，并且是未来法官的来源，因而允许其进入法官会议，可以增加信息的来源，同时培养其案件汇报、法律思维的能力，增加审判经验。

第四条（会议主持）法官会议主持人实行轮值制，由法官会议组成人员轮流担任。

规则说明：不同于院庭长作为固定主持人的模式，法官会议实行轮值主持人，一方面可以淡化院庭长主持下的行政化色彩，强调法官会议成员的平等性。排除院庭长借助法官会议进行行政干预的空间。另一方面，可以防止因院庭长时间有限，而导致的法官会议难以召集。

（三）基层法官会议讨论案件范围

第五条（讨论事项）法官会议讨论事项包括证据事实认定问题和法律适用问题。

第六条（案件类型）法官会议讨论案件类型包括：

（一）案件认识不统一或者合议庭分歧较大的案件；

（二）疑难、复杂、新类型、群体性或者社会关注度较高的案件；

（三）与上级法院或者本院已有判决可能冲突的案件；

规则说明：为了避免违反“亲历性”和直接言词原则，法官会议往往只对法律适用问题进行讨论，而事实问题则由独任法官或者合议庭负责。但是，就基层法院而言，其审理的一审案件主要是“事实审”[11]。法官司法实践中的问题是证据的认定以及证明标准等；而实践中，法律适用问题与事实问题并非泾渭分明。事实的认定往往是在法律适用的涵摄之下，而法律适用则要以事实认定为基础。法官的眼光往往往返于事实和法律之间[12]。因而严格限定法律适用问题，则等于限制基层法院法官会议的作用。因而对于基层法院而言，应当允许涉及要件事实的涵摄，事实认定中的证据标准、证明责任分配等提交法官会议讨论。

另外，为了避免法官会议成为庭务会，保持法官会议的专业性，对于审判态势的分析、司法文件的学习、案件评查等则不宜纳入法官会议的内容。

同时，为了避免法官规则依赖、制度依赖、机构依赖，逃避“独立裁判”[13]，应当建立提交法官会议讨论案件的过滤机制，严格限定案件类型，避免过多案件提交法官会议。

（四）基层法官会议的召开

第七条（会议召集）法官会议议题由院庭长决定。独任法官或者合议庭认为有必要召开法官会议的，可以建议院庭长召集。

规则说明：法官会议应当实行议题制。改变以往以案件名称为议题的方式，而按照案件所涉及的焦点问题作为会议议题，从而提高法官会议类案指导的功能。如某合同解除案件中，仅仅以该案件为议题，讨论问题的核心将泛化，而如果概况为“当事人一方发出的解除合同通知到达对方且对方表示同意后，发出解除通知的一方又撤回通知的，合同是否解除？”可以直接作为类案指导的裁判观点。

赋予院庭长必要的审判管理权。如前所述，放权不意味着放任。对于提交法官会议讨论的案件，院庭长可以进行必要性审查，对于已经形成裁判意见或者不属于法官会议讨论案件范围的，则不再召集法官会议，从而避免过多案件提交审委会。

第八条（会议时间）法官会议时间实行定期召开和及时召开相结合。

第九条（会议地点）法官会议地点可以在会议室、办公室或者其他场所。会议形式可以通过视频会议、电话会议或者微信等多种形式。

规则说明：鉴于基层法院法官承担大量的办案任务，因而法官会议的时间、地点设置应当体现一定的灵活性，避免法官因时间冲突而无法参见。

第十条各法官会议应指定固定的工作人员作为会议秘书，负责会议联系、记录、归档等日常事务。

第十一条独任法官或者合议庭应当提前向会议秘书提交提交案件审理报告，包括案情、争议焦点、合议庭的意见、相关案例检索和学术观点。

第十二条会议秘书应提前2天将会议材料发送给法官会议成员。

提交法官会议讨论的案件应当进行充分的准备，从而提高会议效率。承办法官应当提交案件审理报告，包括案情、争议焦点、合议庭的意见、相关案例检索和学术观点。并且在会议之前发送给各参会人员，以便与参会人员进行充分的研究，保证发表意见的针对性。

第十三条专业法官会议讨论案件时，应当由案件承办人简要介绍争议焦点、分歧意见及理由、需要研究的事项。

第十四条参会人员可以就案件中的问题进行询问和讨论，发表意见和观点须陈述理由，不得只讲观点不讲理由或者简单附议他人意见。

第十五条参会人员发表倾向性或结论性意见，按照法官级别从低到高进行。

第十六条法官会议不进行表决，由主持人对各方意见进行总结。意见不具有约束力。

规则说明：首先，应当明确发言顺序的自下而上。在承办法官介绍案件后，按照法官等级，自下而上逐一发表意见，避免自上而下发言时，对法官形成引导。其次，参会人员发言应当表明观点并且阐述理由。为保证讨论的充分化，参会人员不应仅仅表明观点，而应当陈述具体的理由进行论证，从而提高讨论的质量，避免参会人员根据直觉，而不是进行专门研究后发表意见。最后，法官会议不应当进行表决，而由主持人总结归纳各种意见，供法官参考。由于法官会议是平等研讨的机制，因而不应进行表决，因为会议效力本身没有强制约束力。主持人可以根据讨论情况总结多数意见，少数意见，或者直接列明第一种意见、第二种意见、第三种意见等即可[14]。

（五）基层法官会议的管理

第十七条（会议记录）  专业法官会议研究案件情况应当全程记录，形成会议记录，经会议参加人审阅并签字确认后归入案件副卷存档。

第十八条（会议纪要）会议纪要应在法院内网及时公布。专业法官会议讨论案件具有指导意义的，可以作为典型案例进行推介。

第十九条（保密规定）参会人员应当严格遵守保密规定。

规则说明：法官会议应当全程进行记录，并且由全体参会人员签字后归档。一方面可以全程留痕，存档备查，避免不当的司法干预。另一方面方便法官进行观点梳理。在条件允许的地方，可以通过录音、录像的形式，全程对法官会议进行记录。为了形成类案的指导，法官会议可以通过纪要或者简报的形式，在内网将讨论的意见进行汇总公布。对于典型案例应当及时发现、培养和推介[15]。另外，由于讨论内容在案件审理过程中，因而讨论的内容应当保密。

结语

法官会议作为司法改革主体性项目的配套机制，其作用是为法官独立行使审判权提供智力支持。其定位是法官的智库和参谋部。法官会议运行的关键是在辅助而不干预，咨询而不决策、补强而不代替。