引  言

庭审(1)是法院对行政行为合法性审查的法定路径，亦是主要路径。行政行为的职权依据、事实依据、法律适用、程序依据，均需在庭审中一一审查。目前，我国学术界和实务界对上述四个方面一般不作区分，统一论述为“行政诉讼司法审查标准”的情况较多，分而论述的情况较少。同时，相对于行政程序和法律适用的审查研究而言，针对事实方面审查的分析仍显薄弱。且现有对事实审查方面的探讨，大都集中在审查限度的中外情况比较分析上，少有触及“事实审查方面约束性框架设计”这一主题。事实上，行政行为作出的职权依据、适用法律及履行程序方面因其概念较为清晰、界限较为明显，审查起来较为简单且有章可循。(2)相比较而言，事实审查方面存在的情况较为复杂，容易出现法官无限扩大事实审查的深度和广度，一味追求查清案件事实而忽略行政案件本身性质以及其庭审特点的情况，从而造成主线偏离、庭审拖沓，将本来一行为一审查、法律关系单一的庭审演变成一审多行为、法律关系剪不断扯不清的混沌局面。针对上述情况，本文试图通过对庭审中事实审查的研究，探析法官在事实审查方面存在的过度审查问题，提出可适用的约束性框架设计，以期对形成有限度、可操控、高效率的庭审运行模式有所贡献。

一、理论认知缺位：庭审中事实审查约束性理论欠缺

目前，我国《行政诉讼法》并未将事实审查与法律审查明确区分开，只是对事实审查的标准问题宽泛的界定为证据是否确凿、充分。此规定只是对法院裁判所需证据的要求，并没有反映在庭审中针对一个行政案件,法院对事实问题审查的深度、广度问题。为调查理论层面事实审查问题的研究现状，笔者通过知网文章检索平台，以事实审查为关键词，搜索到知网期刊中关于事实审查方面的论文共计75篇(3)。其中剔除与行政诉讼无关的文章33篇，以及重复性文章17篇，共汇总出有效文章25篇。针对统计情况，笔者发现：

1、从文章数量看，法官针对此问题的关注度远不如学者，当然这与法官案件审理压力较大，与学者的工作重心不同有较大关联。

2、从文章影响力看，虽然法官对此问题的论述文章不多，但是从引用次数和文章发表的平台来讲，其影响力相对而言超过学者。

3、从文章内容看，法官的论述以实践中的案例为说理对象，虽然得出的结论多为操作性较低的原则性内容，但均是在现有法律框架之内的应对策略。相比而言，学者的观点较为开放，且绝大部分理论依据来源于国外的某些做法，需调整相应的制度设计才能解决当前面临的问题。

通过对知网文章的系统整理，笔者认为，无论是学者“洋为中用”的引入理论还是法官“就地取材”的应对之策，均是针对事实审查的标准或者说事实审查限度问题原则性、理论化的泛泛之谈，并未对法官如何在庭审中自我约束事实审查的深度和广度问题提出可行性路径。

考虑到法官以案件审理为主的工作性质，简单采用知网文章检索的统计方式，难免存在样本偏差。为此，笔者以法官眼中事实审查的限度以及庭审中事实审查问题的把控为话题，向30名法官进行了针对性访谈，以增强文本之实践价值。在事实审查的限度问题上，大部分法官认为没有相应的法律依据，但是可以根据案情或者案件类型，以及被告提供的证据作为审查限度的参考标准，当然也存在一些法官对此问题一脸茫然，显然并未针对该问题进行深入思考和研究。在庭审中如何把控事实审查问题上，33%的法官提出实践操作中完全凭经验判断，没有类似于数学公式、固定模板等可供精准把握的东西，在不确定审查深度情况下，往往选择多发问的方式进行事实方面的审查。访谈中很多法官提到了确定事实审查限度的约束性手段，比如案件类型、庭审提纲，但只是法官个体在无数次开庭实践中摸索出的星星之火，未成燎原之势。

表1：对行政审判庭法官针对性访谈答案统计（N=30）

综上可知，就事实审查问题，理论研究较多，实践操作问题研究较少。法官针对庭审时事实审查问题的把控，经验论者居多。“宁可多发问不能问不到”的心理认同，致使庭审时事实审查点到为止的艺术在理论认识层面欠缺支撑。

二、实践操作混乱：庭审中事实审查现状

为深入探究庭审中法官对于事实审查问题把控的现状, 笔者通过实地旁听案件以及观看网络庭审直播的形式，结合庭审笔录对其进行深层梳理。笔者发现庭审实践中法官在案件事实审查问题上，大致存在以下几种情况：

（一）刨根问底式审查

案件：田某诉H区房产总公司(4)承租权变更案(5)

庭审场景：

问：被告，你方是否受理了原告的变更申请，是否存在拒绝履行变更职责的情况？

：受理了原告的变更申请，但因原告存在家庭纠纷，不能达成一致意见，不符合过户条件，并非我方拒绝办理。

问：原告，请陈述下你方存在的家庭纠纷？

……

问：原告，第三人拒绝与你方协商的原因是什么？

……

问：第三人，原告刚才陈述，一直以来原告都居住在诉争房屋内，并负责缴纳公产房承租费用，你方有什么意见？

……

小结：庭审中法官围绕原告方存在的家庭纠纷问题，刨根问底，偏离了行政行为合法性的审查主线。该案本身法律关系清晰，争议焦点明确，庭审环节应该逻辑清晰、层次分明、快捷高效。

（二）面面俱到型审查

案件：宋某诉N区房地产管理局信息公开案(6)

庭审场景：

问：被告，被诉信息公开行为都认定了哪些事实？

：原告于2016年3月11日向我单位申请公开某地块拆迁建设项目批准文件，本机关已依法公开相关信息。

问：被告，原告提出你方公开的拆迁建设项目批准文件违法，现在法庭有几个问题向你核实：建设项目批准文件的核准单位是哪里？申请建项目批准文件需具备什么条件？……

问：被告，你方是否具备获取建设项目批准文件的条件？

……

小结：庭审中，法官在对被告信息公开行为认定的事实进行审查的同时，对建设项目批准文件的合法性问题，一一进行了详细询问。然信息公开案件的特点在于审查行政机关信息公开行为是否合法，而不是审查制作或者获取的政府信息本身的合法性。本案中建设项目批准文件本身的合法性属于另一行政行为。行政诉讼坚持一行为一诉讼一审查。法官面面俱到的发问形式，扩大了事实审查范围，造成庭审拖沓。

（三）随波逐流式审查

案件：王某诉T市公安交通管理局H区支队行政处罚案(7)

庭审场景：

问：被告，你局作出的《行政处罚决定书》认定了哪些事实？

：认定了原告在H区五爱道实施违法停车的事实。

问：原告提出，一号线的干线都施划停车泊位，而五爱道作为支线，商铺更多，却没有设置相应的停车泊位，这是你方的不作为，你方有什么解释性意见？

问：原告提出……，被告方作何解释？

问：原告提出……，被告方作何解释？

……

小结：庭审中法官思路不清，主动放弃庭审主导地位，随波逐流，任由原告旁征博引，将行政机关不履行法定职责等问题混淆其中，忽略了行政处罚案件本身的特点和性质。本案的争议焦点应该是原告是否实施了违法停车行为。事实审查过程中原告为说明自己没有违法停车，会最大限度的向法庭陈述对其有利的事情，并将被告不履行施划停车泊位职责等其他法律关系扯到本案的审查中来。法官缺乏庭审主线意识，随波逐流，不知不觉中扩大了事实审查的范围。

综上可知，实践中就事实审查问题，由于没有具体可行的约束性手段，法官在庭审中会不自觉刨根问底、面面俱到甚至随波逐流。表现在庭审中便是过度发问，此举明显背离行政诉讼自身性质，有违行政诉讼庭审特点。总而言之，庭审时事实审查点到为止的艺术在欠缺理论支撑的同时并未形成有限度、可操控、高效率的制度框架。

三、相关路径探索：约束性框架构建

庭审中对法律和事实的审查应结合行政案件涉及问题的性质，确定审查标准。对于法律问题一般要全面审查，而对于事实问题要进行有限审查。应根据行政行为涉及相对人权益的性质、不同案件类型以及判决种类等，确定事实问题的审查范围，将概念化的审查原则转化成庭审中约束过度审查问题的有形抓手，提高庭审质量，以适应对行政行为进行司法控制的需要。(8)基于此，本文从庭审中事实审查应贯彻始终的原则、约束性制度设计中的关键步骤以及例外情况处理三个方面分别论述，以期构建庭审中事实审查约束性框架，练就点到为止的能力。

（一）理念----庭审中事实审查的原则

1、一行为一审查原则的适用

《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，从而确定了有别于民事、刑事的审理对象问题，即行政诉讼以行政行为为审理对象，而且一次诉讼、一个庭审只针对一个行政行为进行审查。举例来说，民事离婚案件，庭审中法官不仅需要审查当事人感情是否破裂，以确定是否成就离婚条件，还需要审查离婚双方如何相识、何时结婚等是否具有感情基础的结婚成就条件。如果将该案放在行政诉讼中，因如何相识、何时结婚属于结婚这一行为，与离婚属于不同行为，庭审中，将只针对离婚行为进行审查。明确一行为一诉讼，一行为一审查的行政诉讼基础理论，有利于从原则上总体感知行政诉讼的性质和特点，同时为行政诉讼庭审划定范围，且该范围最大值等于一个行政行为。

2、释明责任的灵活运用  

鉴于行政诉讼与民事、刑事诉讼的较大区别，同时考虑到当前情况下民众行政诉讼基本理论欠缺，此时法官应通过释明,旨在谋求审理充实化、促进化和公平审理实质化，(9)引导当事人围绕所诉行政行为的合法性问题表达诉求，陈述意见。另外，对于庭审中当事人背离一行为一审查原则，混淆不同行政行为之间关系，将与本诉无关的行为牵扯其中时，法官应当给予必要提示，避免产生无用功，搅乱整个庭审活动。从这个层面上讲，释明责任是法官排除当事人干扰将一行为一审查原则贯彻始终的有利抓手。

（二）措施----庭审中事实审查约束性框架设计

1、约束性步骤之一：案由

案由即案件的内容提要，反映案件的性质和基本内容，对于正确适用法律、规范审判工作具有重要作用。(10)最高人民法院《关于规范行政案由的通知》中规定了作为类案件、不作为类案件和行政赔偿类案件案由的构成要素和确定方法，此处以作为类案件为例，构建庭审中事实审查的第一步约束性措施。

作为类案件的案由以行政管理范围为（类），以具体行政行为种类为（别），即类+别。比如，治安行政处罚、房屋登记管理初始登记(11)。众所周知，每一个行政管理范围均对应着相应的行政法规或者部门规章，而每一个管理范围内的行政行为均有具体的法律条款予以规定。换个角度考虑，实际上具体法律条款中规定的针对该行政行为应当审查的事项或者注意的内容即为庭审中事实审查时应予以查清的问题。也就是说，我们可以以行政行为涉及到的具体法规中规定的事项反推庭审中事实审查的范围和限度。下面笔者以房屋登记管理初始登记为例，通过图表的方式推导事实审查的重点内容。

表2：由《房屋登记办法》中的具体规定推导事实审查内容

2、约束性步骤之二：诉讼类型

行政诉讼类型是指在行政诉权分类的基础上，对行政诉讼中具有相同诉讼构成要件、适用相同审理规则和方式以及法院的裁决权限基本相同的诉讼所进行的分类。(12)不同诉讼类型中原告的起诉条件、诉讼程序的设置、举证责任分配等都有差异。庭审中，以诉讼类型为划分标准既能区别此案与彼案的的不同，又能将相同案件类型中事实审查的重点内容合并同类项，做到审理一案，规范一类。虽然我国现行行政诉讼法并未明确确认行政诉讼类型，但按照学界的通说，行政诉讼类型主要包括撤销之诉、确认之诉、变更之诉、给付之诉与履行之诉。下面笔者以不同诉讼类型中事实审查的注意事项为切入点，以图表形式进行相关列举，以此突出庭审中诉讼类型对事实审查的提醒和规范性作用。

表3：不同诉讼类型的事实审查相关约束性因素

续表：

3、约束性步骤之三：庭审提纲

庭审提纲是案由和案件类型在个案中的具体化。庭审提纲的制作实质是在涉案行政行为所依据的行政法律、法规基础上通过提前分析原、被告双方证据，预知当事人庭审思路，预测案件争议焦点的过程。

换位思考，预知当事人庭审思路。当事人提交的证据，在证明案件事实的同时，能够反映出原、被告对案件事实的认知路径和认知范围。此时，办案人员应该在已形成的全案庭审思路基础上站在当事人角度，以当事人提交证据所标注的先后顺序以及与诉争行政行为的关联度为切入点，理顺事实脉络，推测其证明目的。同时在结合诉讼请求和事实理由的基础上，预知当事人的庭审思路。

纵览全案，预测案件争议焦点。通过梳理原、被告双方的证据，感知当事人庭审思路，办案人员即可形成对案件事实的基本认识。在此基础上，办案人员应当尝试预测案件争议焦点，以此作为庭审中事实审查的主线。主线确定之后，庭审中即可通过积极的引导，将当事人的庭审思路向争议焦点靠拢，避免与本案无关的陈述和发问。

（三）例外----庭审中非法官因素导致过度审查问题的应对

    庭审中非因法官原因将事实审查引向其他行政行为，偏离审理主线的情况，虽与本文研究对象的角度不同，但是庭审中当事人尤其是原告方无视法官多次提醒，就与案件本身无关的事实滔滔不绝，其深层次原因是法官庭审驾驭能力不足，应对能力较差，亦是庭审中过度审查约束性框架制度中对例外情况处理的漏洞。笔者认为针对庭审中当事人过度引申的问题，首先法官应尽到释明义务，引导当事人针对诉争行政行为陈述意见。其次提醒、教育当事人遵从法庭指挥，不能以法庭为泄愤、诉苦的场所。再次，对于多次提醒、警告仍不停止的按撤诉处理，以此作为法官控制非自身因素导致庭审过度审查的重要手段，减少拖沓，提高庭审效率。

结  语

美国法理学家博登海默说过“既然一个有组织的社会里,不同的法官对于何种情形需要作相同的判决的问题有可能存在严重的分歧,因此必须制定一套对司法具有约束力的标准,而认识到这一点,对于适当行使司法职能而言,几乎是一项不可或缺的条件”(15)。同理可知，庭审事实审查中约束性框架设计对于适当行使司法职能很有必要且意义重大。笔者认为针对该问题，以一行为一审查为原则，灵活适用释明责任，通过案由、诉讼类型和庭审提纲三步约束性措施，辅之例外情况的处理办法，可以为法官把握庭审事实审查的限度提供具体的方法和可操作性措施，对于加快形成有限度、可操控、高效率的庭审运行模式大有裨益。