最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部

关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见

（2019年4月9日印发）

 为认真贯彻落实中央开展扫黑除恶专项斗争的部署要求，正确理解和适用最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》（法发﹝2018﹞1号，以下简称《指导意见》），根据刑法、刑事诉讼法及有关司法解释、规范性文件的规定，现对办理恶势力刑事案件若干问题提出如下意见：

一、办理恶势力刑事案件的总体要求

1.人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关要深刻认识恶势力违法犯罪的严重社会危害，毫不动摇地坚持依法严惩方针，在侦查、起诉、审判、执行各阶段，运用多种法律手段全面体现依法从严惩处精神，有力震慑恶势力违法犯罪分子，有效打击和预防恶势力违法犯罪。

2.人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关要严格坚持依法办案，确保在案件事实清楚，证据确实、充分的基础上，准确认定恶势力和恶势力犯罪集团，坚决防止人为拔高或者降低认定标准。要坚持贯彻落实宽严相济刑事政策，根据犯罪嫌疑人、被告人的主观恶性、人身危险性、在恶势力、恶势力犯罪集团中的地位、作用以及在具体犯罪中的罪责，切实做到宽严有据，罚当其罪，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

3.人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关要充分发挥各自职能，分工负责，互相配合，互相制约，坚持以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，严格执行“三项规程”，不断强化程序意识和证据意识，有效加强法律监督，确保严格执法、公正司法，充分保障当事人、诉讼参与人的各项诉讼权利。

二、恶势力、恶势力犯罪集团的认定标准

4.恶势力，是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。

5.单纯为牟取不法经济利益而实施的“黄、赌、毒、盗、抢、骗”等违法犯罪活动，不具有为非作恶、欺压百姓特征的，或者因本人及近亲属的婚恋纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、劳动纠纷、合法债务纠纷而引发以及其他确属事出有因的违法犯罪活动，不应作为恶势力案件处理。

6.恶势力一般为3人以上，纠集者相对固定。纠集者，是指在恶势力实施的违法犯罪活动中起组织、策划、指挥作用的违法犯罪分子。成员较为固定且符合恶势力其他认定条件，但多次实施违法犯罪活动是由不同的成员组织、策划、指挥，也可以认定为恶势力，有前述行为的成员均可以认定为纠集者。

恶势力的其他成员，是指知道或应当知道与他人经常纠集在一起是为了共同实施违法犯罪，仍按照纠集者的组织、策划、指挥参与违法犯罪活动的违法犯罪分子，包括已有充分证据证明但尚未归案的人员，以及因法定情形不予追究法律责任，或者因参与实施恶势力违法犯罪活动已受到行政或刑事处罚的人员。仅因临时雇佣或被雇佣、利用或被利用以及受蒙蔽参与少量恶势力违法犯罪活动的，一般不应认定为恶势力成员。

7.“经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动”，是指犯罪嫌疑人、被告人于2年之内，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，且包括纠集者在内，至少应有2名相同的成员多次参与实施违法犯罪活动。对于“纠集在一起”时间明显较短，实施违法犯罪活动刚刚达到“多次”标准，且尚不足以造成较为恶劣影响的，一般不应认定为恶势力。

8.恶势力实施的违法犯罪活动，主要为强迫交易、故意伤害、非法拘禁、敲诈勒索、故意毁坏财物、聚众斗殴、寻衅滋事，但也包括具有为非作恶、欺压百姓特征，主要以暴力、威胁为手段的其他违法犯罪活动。

恶势力还可能伴随实施开设赌场、组织卖淫、强迫卖淫、贩卖毒品、运输毒品、制造毒品、抢劫、抢夺、聚众扰乱社会秩序、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序以及聚众“打砸抢”等违法犯罪活动，但仅有前述伴随实施的违法犯罪活动，且不能认定具有为非作恶、欺压百姓特征的，一般不应认定为恶势力。

9.办理恶势力刑事案件，“多次实施违法犯罪活动”至少应包括1次犯罪活动。对于反复实施强迫交易、非法拘禁、敲诈勒索、寻衅滋事等单一性质的违法行为，单次情节、数额尚不构成犯罪，但按照刑法或者有关司法解释、规范性文件的规定累加后应作为犯罪处理的，在认定是否属于“多次实施违法犯罪活动”时，可将已用于累加的违法行为计为1次犯罪活动，其他违法行为单独计算违法活动的次数。

已被处理或者已作为民间纠纷调处，后经查证确属恶势力违法犯罪活动的，均可以作为认定恶势力的事实依据，但不符合法定情形的，不得重新追究法律责任。

10.认定“扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响”，应当结合侵害对象及其数量、违法犯罪次数、手段、规模、人身损害后果、经济损失数额、违法所得数额、引起社会秩序混乱的程度以及对人民群众安全感的影响程度等因素综合把握。

11.恶势力犯罪集团，是指符合恶势力全部认定条件，同时又符合犯罪集团法定条件的犯罪组织。

恶势力犯罪集团的首要分子，是指在恶势力犯罪集团中起组织、策划、指挥作用的犯罪分子。恶势力犯罪集团的其他成员，是指知道或者应当知道是为共同实施犯罪而组成的较为固定的犯罪组织，仍接受首要分子领导、管理、指挥，并参与该组织犯罪活动的犯罪分子。

恶势力犯罪集团应当有组织地实施多次犯罪活动，同时还可能伴随实施违法活动。恶势力犯罪集团所实施的违法犯罪活动，参照《指导意见》第十条第二款的规定认定。

12.全部成员或者首要分子、纠集者以及其他重要成员均为未成年人、老年人、残疾人的，认定恶势力、恶势力犯罪集团时应当特别慎重。

三、正确运用宽严相济刑事政策的有关要求

13.对于恶势力的纠集者、恶势力犯罪集团的首要分子、重要成员以及恶势力、恶势力犯罪集团共同犯罪中罪责严重的主犯，要正确运用法律规定加大惩处力度，对依法应当判处重刑或死刑的，坚决判处重刑或死刑。同时要严格掌握取保候审，严格掌握不起诉，严格掌握缓刑、减刑、假释，严格掌握保外就医适用条件，充分利用资格刑、财产刑等法律手段全方位从严惩处。对于符合刑法第三十七条之一规定的，可以依法禁止其从事相关职业。

对于恶势力、恶势力犯罪集团的其他成员，在共同犯罪中罪责相对较小、人身危险性、主观恶性相对不大的，具有自首、立功、坦白、初犯等法定或酌定从宽处罚情节，可以依法从轻、减轻或免除处罚。认罪认罚或者仅参与实施少量的犯罪活动且只起次要、辅助作用，符合缓刑条件的，可以适用缓刑。

14.恶势力犯罪集团的首要分子检举揭发与该犯罪集团及其违法犯罪活动有关联的其他犯罪线索，如果在认定立功的问题上存在事实、证据或法律适用方面的争议，应当严格把握。依法应认定为立功或者重大立功的，在决定是否从宽处罚、如何从宽处罚时，应当根据罪责刑相一致原则从严掌握。可能导致全案量刑明显失衡的，不予从宽处罚。

恶势力犯罪集团的其他成员如果能够配合司法机关查办案件，有提供线索、帮助收集证据或者其他协助行为，并在侦破恶势力犯罪集团案件、查处“保护伞”等方面起到较大作用的，即使依法不能认定立功，一般也应酌情对其从轻处罚。

15.犯罪嫌疑人、被告人同时具有法定、酌定从严和法定、酌定从宽处罚情节的，量刑时要根据所犯具体罪行的严重程度，结合被告人在恶势力、恶势力犯罪集团中的地位、作用、主观恶性、人身危险性等因素整体把握。对于恶势力的纠集者、恶势力犯罪集团的首要分子、重要成员，量刑时要体现总体从严。对于在共同犯罪中罪责相对较小、人身危险性、主观恶性相对不大，且能够真诚认罪悔罪的其他成员，量刑时要体现总体从宽。

16.恶势力刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理，并适用认罪认罚从宽制度。对于犯罪性质恶劣、犯罪手段残忍、社会危害严重的犯罪嫌疑人、被告人，虽然认罪认罚，但不足以从轻处罚的，不适用该制度。

四、办理恶势力刑事案件的其他问题

17.人民法院、人民检察院、公安机关经审查认为案件符合恶势力认定标准的，应当在起诉意见书、起诉书、判决书、裁定书等法律文书中的案件事实部分明确表述，列明恶势力的纠集者、其他成员、违法犯罪事实以及据以认定的证据；符合恶势力犯罪集团认定标准的，应当在上述法律文书中明确定性，列明首要分子、其他成员、违法犯罪事实以及据以认定的证据，并引用刑法总则关于犯罪集团的相关规定。被告人及其辩护人对恶势力定性提出辩解和辩护意见，人民法院可以在裁判文书中予以评析回应。

恶势力刑事案件的起诉意见书、起诉书、判决书、裁定书等法律文书，可以在案件事实部分先概述恶势力、恶势力犯罪集团的概括事实，再分述具体的恶势力违法犯罪事实。

18.对于公安机关未在起诉意见书中明确认定，人民检察院在审查起诉期间发现构成恶势力或者恶势力犯罪集团，且相关违法犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应追究刑事责任的，应当作出起诉决定，根据查明的事实向人民法院提起公诉，并在起诉书中明确认定为恶势力或者恶势力犯罪集团。人民检察院认为恶势力相关违法犯罪事实不清、证据不足，或者存在遗漏恶势力违法犯罪事实、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。

对于人民检察院未在起诉书中明确认定，人民法院在审判期间发现构成恶势力或恶势力犯罪集团的，可以建议人民检察院补充或者变更起诉；人民检察院不同意或者在七日内未回复意见的，人民法院不应主动认定，可仅就起诉指控的犯罪事实依照相关规定作出判决、裁定。

审理被告人或者被告人的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件时，一审判决认定黑社会性质组织有误的，二审法院应当纠正，符合恶势力、恶势力犯罪集团认定标准，应当作出相应认定；一审判决认定恶势力或恶势力犯罪集团有误的，应当纠正，但不得升格认定；一审判决未认定恶势力或恶势力犯罪集团的，不得增加认定。

19.公安机关、人民检察院、人民法院应当分别以起诉意见书、起诉书、裁判文书所明确的恶势力、恶势力犯罪集团，作为相关数据的统计依据。

20.本意见自2019年4月9日起施行。

《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》对于恶势力的规定，以及其他相关程序、责任的规定，表明了司法机关严惩黑恶势力的雷霆之势和坚强决心，防止其社会危害进一步扩大。保护人民群众的利益，维护国家稳定，实现精准打击，罪刑均衡，这是刑事司法维护公平正义的必然要求，也是确保扫黑除恶工作实现预期目标的基本前提。

随着社会主义法治建设的不断推进，社会治安得到了根本性的好转，恶性犯罪逐年下降。但必须清醒地认识到，受国际国内因素影响，我国黑社会性质组织犯罪仍然呈多发态势，此类犯罪组织化程度较高，和各类社会治安问题相互交织，严重威胁人民群众的生命财产安全。此外，黑社会性质组织具有向经济领域、政治领域渗透的高度风险，严重侵蚀维系社会稳定的根基。恶势力是黑社会性质组织的雏形，及时严惩恶势力违法犯罪，成为遏制黑社会性质组织滋生，防止违法犯罪造成更大社会危害的有效途径。为了使社会公众享有一个和平安宁的社会环境，深刻感受我国社会制度的优越性，必须深刻地认识到恶势力违法犯罪的严重社会危害，始终保持对黑恶势力的打击，毫不动摇地坚持严惩方针，长期保持对此类犯罪的严惩高压态势，以零容忍的态度，全方位、全过程地体现从严惩处的精神，从而震慑恶势力违法犯罪分子，有效打击和预防恶势力违法犯罪。

在打击恶势力的斗争中，应当坚持刑事法治的基本精神，坚持罪刑法定、罪刑相适应等刑法基本原则，全面贯彻宽严相济政策，以便实现对恶势力的精准打击，高效预防。最高司法机关历来重视坚持法治理念，自1997年刑法修订以来，多次颁布司法解释等文件，对这一问题予以高度关注、详细分析、精确规定。最高人民法院先后颁布了《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用若干问题的解释》《关于办理黑社会性质组织犯罪案件座谈会纪要》《全国部分法院审理黑社会性质组织犯罪案件工作座谈会纪要》《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》等，对所涉及的问题进行了详尽规定。在此基础上，“两高”“两部”联合颁布《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》（以下简称《意见》），形成叠加效果，对于精准打击恶势力有重要影响。

《意见》的亮点在于对黑恶势力高压严惩的同时，继续贯彻历来坚持的宽严相济政策，努力在这一专项斗争中，贯彻社会主义依法治国理念，确保罪刑法定原则的实现。在前期的扫黑除恶工作过程中，确实出现了一些扩大化的苗头，比如将不应该认定为黑恶势力的行为认定为黑恶势力；也有一些案件应当认定构成黑恶势力，但因为界限混淆而没有认定。《意见》开宗明义，在第一条要求毫不动摇坚持依法严惩方针之后，其第二条明确要求司法机关必须严格依法办案，确保案件事实清楚、证据确实充分，要坚决防止人为拔高或者降低认定标准，准确认定恶势力和恶势力犯罪集团，坚持贯彻落实宽严相济刑事政策。此类涉众、具有一定影响力的案件，要求司法机关能够有坚持、有定力，贯彻依法治国理念，落实罪刑法定原则，正确把握打早打小和打准打实的关系，宽严有据、罚当其罪，最终实现《意见》所要求的政治效果、法律效果和社会效果的统一。

《意见》强调了恶势力的构成，有关恶势力的概念确定，增加了“欺压百姓”的表述。因此，如果实施了相应的违法犯罪活动，但不能认定具有“为非作恶、欺压百姓”特征的，一般也不应认定为恶势力。“为非作恶、欺压百姓”这一表述在某种程度上限定了恶势力所包括的违法犯罪的主要范围，而成为一个构成要件性质的特征，并非是一个没有实际限定的表达，这一要件要求恶势力所涉及的违法犯罪行为具有特定的主观动机，并且要求其直接针对普通民众的人身财产安全，对普通民众的安宁生活产生直接的危害。因此，恶势力所实施的违法犯罪活动，主要为强迫交易、故意伤害、非法拘禁、敲诈勒索、故意毁坏财物、聚众斗殴、寻衅滋事等行为，但也包括具有“为非作恶、欺压百姓”特征，主要以暴力、威胁为手段违法犯罪活动。2018年的指导意见和该《意见》均规定，恶势力可能伴随实施开设赌场、组织卖淫、强迫卖淫、贩卖毒品、运输毒品、抢劫、抢夺、聚众扰乱社会秩序、聚众扰乱公共场所秩序，以及聚众“打砸抢”等违法犯罪活动，但《意见》进一步明确指出，仅有上述伴随实施的违法犯罪活动，且不能认定具有“为非作恶、欺压百姓”特征的，一般不应认定为恶势力。

《意见》明确指出，单纯为牟取不法经济利益而实施的“黄、赌、毒、盗、抢、骗”等违法犯罪活动，不具有“为非作恶、欺压百姓”特征的，或者因本人及近亲属的婚恋纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、劳动纠纷、合法债务纠纷而引发以及其他确属事出有因的违法犯罪活动，不应作为恶势力案件处理。这一规定清晰地确定了恶势力犯罪的特征、范围，排除了一般纠纷所引发的普通刑事案件成立恶势力的可能，避免了因为恶势力这一概念本身内在隐含的模糊性而扩大打击范围。

在恶势力形成尤其是恶势力犯罪持续过程的认定上，该《意见》较2018年指导意见更为严格，后者仅规定共同故意实施三次以上恶势力惯常实施的犯罪活动或者其他犯罪活动，并没有明确的时间限制。《意见》明确要求行为人是在2年之内，多次实施违法犯罪活动。这一要求不应被理解为：只要在2年之内多次实施过三次以上违法犯罪，就应认定为恶势力，而是强调恶势力之所以成为势力性危害，要求其具有一定的时间延续性，其违法犯罪行为具有过程的延续性、持久性和行为的惯常性。这样就避免了对于那些持续时间还很短暂的团伙被认定成立恶势力，例如纠集在一起时间明显较短，实施违法犯罪活动刚刚达到多次标准，但尚不足以造成较为恶劣影响的，一般不应认定为恶势力。同样，对于虽然实施了多次违法犯罪行为的，但在时间上超过2年，属于在较漫长的过程中所实施的违法犯罪行为，因此，并不具有时间的持续性、行为的惯常性、成员的固定性的团伙，没有造成恶劣社会影响的，也不应认定为恶势力。

《意见》要求，“多次实施违法犯罪活动”至少应包括一次犯罪活动，可以是犯罪活动和若干次违法活动的集合，但不能将并不包含一次犯罪活动的多次违法活动理解为此处的多次违法犯罪活动。不过，为了避免有的犯罪活动单次均不成立犯罪，从而欠缺这一特征，《意见》指出，可以将几次违法行为累加后作为一次犯罪处理，然后和其他单独计算的违法行为合并计算符合“多次”要件后，认定成立恶势力。

《意见》在行为参与人数条件上，要求相对集中固定。以往的司法文件仅仅规定恶势力一般要求为3人以上，纠集者相对固定。但此次《意见》进一步明确，多次实施违法犯罪活动虽然是由不同的成员组织、策划、指挥，但成员较为固定其符合恶势力其他认定条件的，可以认定为恶势力。但包括纠集者在内，至少应有2名相同的成员多次参与实施违法犯罪活动，这样避免了将纯粹临时纠集，纠集者分别和不同人员共同实施犯罪，成员完全不集中、不固定的若干次共同犯罪，仅仅因为有一个共同的纠集者，就将所有人员都认定为恶势力，从而扩大恶势力的适用范围。另外，对于仅因临时雇佣或被雇佣、利用或被利用以及受蒙蔽参与少量恶势力违法犯罪活动的，一般也不应认定为恶势力成员。

《意见》对于恶势力的规定，以及其他相关程序、责任的规定，表明司法机关严惩黑恶势力的雷霆之势和坚强决心，通过打早打小，将黑恶势力及时消灭于雏形或者萌芽状态，防止其社会危害进一步扩大，保护人民群众的生命财产安全，维护国家稳定；但同时又要打准打实，实现精准打击，罪刑均衡，这是刑事司法维护公平正义的必然要求，也是确保扫黑除恶工作实现预期目标的重要保障。

（作者系中国社会科学院大学副校长、教授）

来源：人民法院报